“河長制”是江河屬地管理的制度設(shè)置，由地方各級黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長，以其職權(quán)跨越了專業(yè)管理的局限，將涉及多方利益的江河納入一體化、法治化管理中。追根溯源河長制可謂源遠(yuǎn)流長、枝繁葉茂。其源可以上溯至黃河堤防始建的春秋戰(zhàn)國時期，其分派則有堰長、溝長、渠長、斗門長、河堤使之設(shè)，涵蓋江河防汛防洪，以及運(yùn)河、灌溉、城邑等水利工程管理。河長制在古代水利工程管理中，對保障江河安瀾、水資源管理、水權(quán)維護(hù)等諸多方面發(fā)揮著重要作用。

河長制有鮮明的水文明烙印，通過挖掘唐代、北宋、金代“河長制”的制度設(shè)計、管理規(guī)定及價值取向，可以闡釋制度的內(nèi)在連續(xù)性，反映水文明的綿厚底色。

唐代水利發(fā)展達(dá)到空前的高度，其水利法規(guī)的架構(gòu)與實施，支撐農(nóng)田水利工程、大運(yùn)河的營運(yùn)，并為其后各朝代所繼承。

唐代都長安，對其政治、經(jīng)濟(jì)影響最大的是引涇、引渭的灌溉工程，以及關(guān)中漕渠、汴河、淮揚(yáng)運(yùn)河等。唐代“渠斗長制”見于《水部式》?！端渴健肥怯芍醒胝C布的第一部國家水利法規(guī)，是水利工程管理制度的重要創(chuàng)舉?！端渴健酚涊d渠斗長的職責(zé)：“合璧宮舊渠，深處量置斗門節(jié)水，使得平滿，聽百姓以次取用。仍量置渠長、斗門長檢校。若溉灌周遍，令依舊流，不得因茲棄水。”規(guī)定灌溉工程的“渠長”“斗門長”負(fù)責(zé)工程運(yùn)行管理，確保灌溉秩序和水量公平分配?！端渴健愤€將灌區(qū)管理好壞作為官吏考核晉升的依據(jù)。唐代將《水部式》的“渠斗長制”納入國家法典?！短屏洹肪矶杏涊d：“凡京畿之內(nèi)，渠堰陂池之壞決，則下于所由而后修之。每渠及斗門置長各一人，至溉田時，乃令節(jié)其用水之多少，均其溉焉。每歲，府縣差官一人以督察之，歲終錄其功以為考課”，更將問責(zé)制落實到府、縣的水管理中。通過設(shè)置“渠斗長”，明確渠長、斗門長的管理職權(quán)，對灌區(qū)實施水資源的嚴(yán)格管理，通過有效的分配、節(jié)約使用，以滿足大規(guī)模農(nóng)業(yè)灌溉的需要，從而壯大唐代的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，促進(jìn)唐代的繁榮強(qiáng)大。

唐代渠長、斗長制度在后來灌溉工程中普遍設(shè)置，并世代傳承。

北宋沿襲了唐代水利制度體系，王安石主導(dǎo)的熙寧變法更有《農(nóng)田利害條約》，推動了農(nóng)田水利建設(shè)與管理。

11世紀(jì)以來，黃河進(jìn)入了大改道的前夜，北宋都汴京（今河南開封），黃河、汴河洪水直接危及都城，所以北宋王朝高度重視對黃河的治理，傾注了巨大的人力物力到治河中。北宋治河的主要任務(wù)就是對黃河下游洪水災(zāi)害的防御和抗災(zāi)，最主要的措施就是筑堤、堵口、引河、減河。同時對堤防管理也高度重視，“河堤使制”便應(yīng)運(yùn)而生，在國家層面以防洪為主要職責(zé)的“河堤使制”在黃河和汴河上建立起來。

據(jù)《宋史·河渠書》記載：宋太祖趙匡胤乾德五年（公元967年）正月，“帝以河堤屢決，分遣使行視，發(fā)畿甸丁夫繕治。自是歲以為常，皆以正月首事，季春而畢。是月，詔開封大名府、鄆澶滑孟濮齊淄滄棣濱德博懷衛(wèi)鄭等州長吏，并兼本州河堤使，蓋以謹(jǐn)力役而重水患也”。在黃河屢次決口京畿地區(qū)頻繁遭遇大水災(zāi)的形勢下，宋太祖趙匡胤下詔，令沿黃河的開封、大名、鄆、澶、滑、孟等府州長吏兼任本州管轄范圍內(nèi)河、汴的“河堤使”，負(fù)責(zé)堤防的修守，這是宋代實施“河堤使制”的肇始，為北宋以后各朝對黃河堤防的管理、黃河職官制度的設(shè)置奠定了基礎(chǔ)。江河河堤使設(shè)置和防汛管理制度后來推行到黃河、長江、永定河等河流，以保護(hù)都城和重要設(shè)施的防洪安全，沿用數(shù)千年。

開寶五年（公元972年），趙匡胤還下詔設(shè)置專管河事的官員，“自今開封等十七州府，各置河堤判官一員，以本州通判充；如通判闕員，即以本州判官充”，進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府官員河、汴修防責(zé)任。通判由皇帝直接委派，輔佐州政，可視為知州副職，但有直接向皇帝報告的權(quán)力，從而加強(qiáng)了河防的行政管理。

淳化二年（公元991年）太宗帝趙炅下詔：“長吏以下及巡河主埽使臣，經(jīng)度行視河堤，勿致壞隳，違者當(dāng)置于法?！币?guī)定巡河使臣必須按照要求巡視河工，及時發(fā)現(xiàn)問題和興工修復(fù)，如果河堤有毀壞的情況沒有被發(fā)現(xiàn)，當(dāng)依法處置。巡河制度明確了責(zé)任主體和懲罰機(jī)制。

咸平三年（公元1000年）真宗帝趙恒詔令：“緣河官吏，雖秩滿，須水落受代。知州、通判兩月一巡堤，縣令、佐迭巡堤防，轉(zhuǎn)運(yùn)使勿委以他職?！币?guī)定沿河的官吏，若任期已滿調(diào)任他職，必須要等到水毀工程修復(fù)后才能調(diào)任。詔令還要求黃河、汴河沿線的知州、通判兩月一巡堤，縣令要輔佐知州和通判并輪流進(jìn)行巡堤，這期間，轉(zhuǎn)運(yùn)使不能安排縣令其他工作，并賦予轉(zhuǎn)運(yùn)使考察各級官員河工績效、舉薦升遷的職責(zé)。

北宋的“河堤使制”通過皇帝的詔令發(fā)布和實施，具有最高的權(quán)威性和制度影響力，不僅涵蓋官職設(shè)置、責(zé)任劃分、任務(wù)要求，還明確了離任要求和懲罰機(jī)制，契合黃河治理的需要，也對后世江河管理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

公元1127年“靖康之變”后，宋室南遷。宋金對峙大體以淮河為界，金鞏固了北方的統(tǒng)治，黃河流域基本為金所管理，金承繼了京畿地區(qū)的河工管理。

水行政管理上，金承唐宋制，設(shè)都水監(jiān)總管河防事宜。在黃河的職官設(shè)置上，建立巡河官制度，規(guī)定在黃河每埽設(shè)立散巡河官一員，并設(shè)都巡河官六員，分管全河二十五埽。金朝還動用兵役參與防汛和河工修守，全河共設(shè)埽兵一萬二千名。大定二十六年（公元1186年），黃河在衛(wèi)州決堤，金世宗（完顏雍）鑒于河患頻繁，已設(shè)置的埽兵數(shù)不足，遂下詔增設(shè)人員，“沿河四府十六州之長貳皆提舉河防事，四十四縣之令佐皆管勾河防事”即規(guī)定沿黃各府、州、縣的行政官員正副職，要承擔(dān)起黃河治理的各項管理責(zé)任，明確南京、歸德、河南、河中的四個府及所屬的十六州，包括：懷、同、衛(wèi)、徐、孟、鄭、浚、曹、滑、睢、滕、單、解、開、濟(jì)、陜州，十六州所屬四十四個縣的縣令也要協(xié)助河防。

金章宗泰和二年（公元1202年）頒發(fā)《河防令》，規(guī)定了中央、州縣的河防職責(zé)，如每年汛前戶部、工部、都水監(jiān)派出河防檢視官、散巡河官、都巡河官沿河巡查河防，考核是年河工歲修情況，并檢查次年春修備料，待秋冬黃河安流后，才能回京還職。《河防令》表明金代“河長制”的設(shè)置，具有較強(qiáng)的法規(guī)意識，不僅強(qiáng)化沿黃各行政區(qū)的主要官員對黃河河防事務(wù)的管理職責(zé)，而且還體現(xiàn)了協(xié)同治理黃河的特點(diǎn)，無論是從中央派下來的官員，還是專業(yè)河防機(jī)構(gòu)的散巡河官、都巡河官，加上沿黃各府、州、縣的官員，在各司其職的同時，發(fā)揮著決策、協(xié)調(diào)、管理的作用，加強(qiáng)治河的統(tǒng)一管理。

金代的“河長制”從制度設(shè)計上體現(xiàn)了威權(quán)黃河防汛、防洪管理的特點(diǎn)，為明清時期工部、戶部領(lǐng)御史銜的外派官巡視河工，與聽命皇帝的河道總督專管這一機(jī)制的濫觴。

從唐代的“渠斗長制”，北宋的“河堤使制”，到金代的“河長制”，變化的是歷史的變遷、朝代的更迭，不變的是“河長制”的延續(xù)、傳承和積淀，不僅僅是名稱上的一致，在頂層設(shè)計、制度內(nèi)涵、價值取向上都呈現(xiàn)出連續(xù)性。

頂層設(shè)計的連續(xù)性。唐代、北宋、金代“河長制”的設(shè)計均體現(xiàn)了國家意志，都是在中央政府層面上通過設(shè)立“河長”對河流、灌區(qū)、渠道進(jìn)行管理的制度安排，體現(xiàn)出國家對河流、渠道行政管理的加強(qiáng)，唐、金兩代還以法律的形式予以明確，更凸顯“河長制”的地位。

制度規(guī)定的連續(xù)性。北宋、金代的“河長制”在制度內(nèi)涵上也基本一致，在設(shè)置專門的黃河行政管理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，賦予了沿黃河行政區(qū)劃的行政長官黃河防汛、黃河治理的責(zé)任。宋太祖下令要求沿黃河的17個州的知州要兼任本州管轄范圍內(nèi)的黃河“河堤使”，金世宗下詔要求沿黃河的16個州的知州以及副職要負(fù)責(zé)河防之事。在北宋賦予知州職責(zé)的基礎(chǔ)上，金代還明確了各州所屬縣的縣令也要輔佐知州進(jìn)行黃河的治理，形成上下協(xié)同、共擔(dān)其責(zé)的架構(gòu)。

價值取向的連續(xù)性。唐代、北宋、金代的“河長制”在責(zé)任追究、獎罰措施等方面有共同的價值取向，唐代的“渠斗長制”規(guī)定，每年年終，府和縣會派官員對各個渠道和閘門的長吏進(jìn)行督導(dǎo)和考核，考核好的，要“錄其功”；宋太宗時規(guī)定，如果“河堤使”和水利官員巡河不認(rèn)真，黃河出現(xiàn)問題，要“違者當(dāng)置于法”，即要依法懲處；金代《河防令》明確朝廷每年汛前派出河防檢視官員與沿黃的州縣“河長”沿河巡查、落實防汛舉措、檢查防汛備料，如遇到黃河出險，要一同進(jìn)行搶險，必須等黃河安瀾后，才能離開返京復(fù)命還職。這種獎罰分明的管理機(jī)制有力保障了“河長制”的實施，其價值取向上的一致性，使得“河長制”更具有歷史的連續(xù)性和影響力。

來源：學(xué)習(xí)時報

作者：牛志奇

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